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Il caso della Tav: una prospettiva di analisi economica del diritto e delle istituzioni

Non sempre l'espropriazione forzata è lo strumento più idoneo per gestire la costruzione delle opere pubbliche. La difformità tra la titolarità dei costi e dei benefici è causa di un notevole aumento dei costi di transazione del processo espropriativo. I costi di transazione trasformano l'espropriazione in uno strumento inefficiente di tutela del pubblico interesse e possono indurre lo Stato ad utilizzare modelli di "regulatory takings" a scapito dei cittadini e delle comunità espropriate. Solo la lealtà tra le istituzioni locali, regionali e nazionali può evitare questo.

Espropriazione e "regulatory takings"
Tra tutti gli strumenti a disposizione dello Stato l'espropriazione è il più costoso per quest'ultimo ed il meno costoso per il proprietario. Dal punto di vista dell'efficienza economica, l'espropriazione è lo strumento migliore quando riporta il proprietario espropriato nella medesima situazione in cui si trovava, in modo da non disincentivare l'investimento privato. Dall'altro lato, lo Stato ha interesse a scegliere l'espropriazione quando, seppur più costosa economicamente, ha il minor costo politico.

La numerosità dei livelli decisionali 
Questo bilancio costi-benefici è però alterato in maniera imprevedibile quando l'attore che paga per l'espropriazione (costo economico) non è lo stesso che decide sulla stessa (in genere, in base al beneficio politico che può ottenerne). Questa difformità tra la titolarità dei costi e dei benefici è causa di un notevole aumento dei costi di transazione dell'intero processo, che si possono suddividere in costi di negoziazione (con i molteplici proprietari che lamentano di aver subito un danno), costi di informazione riguardo alla presenza effettiva e all'entità del danno lamentato, e costi di azione collettiva, da entrambi i lati (pubblico e privato). I costi di transazione così creati trasformano l'espropriazione in uno strumento inefficiente di tutela del pubblico interesse.

Il congruo indennizzo è un principio di civiltà 
La necessità di provvedere con un congruo indennizzo per i proprietari interessati è – economicamente - ineluttabile. Il proprietario di un bene in un paese che non provveda in tal senso sarebbe incentivato a sotto-investire nella proprietà stessa generando delle diseconomie. Lo stesso vale per lo Stato, che non dovrebbe essere incentivato a fare un uso eccessivo o insufficiente dell'espropriazione a causa di risarcimenti, rispettivamente, troppo bassi o elevati.
Per capire la complessità della definizione dei confini della nozione economica di espropriazione, è utile sapere che, secondo l'analisi economica del diritto, esistono almeno due, se non tre, categorie di modelli espropriativi: 1) espropriazione fisica, 2) espropriazione legislativa ed 3) espropriazione derivativa. Immaginiamo che lo Stato voglia garantire la presenza di una cintura di verde pubblico attorno alle grandi città. Nel primo caso potrebbe espropriare i terreni in questione e pagare un indennizzo al proprietario. Nel secondo procederebbe attraverso l'emanazione di una legge che vieti qualsiasi uso che non sia meramente conservativo dei terreni in questione (vietando per esempio che dette aree siano edificabili). Nel terzo potrebbe tassare qualsiasi uso non meramente conservativo che il proprietario voglia fare del terreno, o attribuire sgravi fiscali o incentivi monetari ai proprietari che destinino il terreno a zona verde.
Le ultime due categorie si assomigliano in quanto entrambe causano una riduzione del valore economico del bene pur senza trasferirne la titolarità. La differenza di classificazione determina effetti che non devono essere sottovalutati: le medesime azioni, qualora definite espropriazioni, vanno risarcite, questo non accade qualora lo Stato eserciti il medesimo atto di imperio attraverso il libero esercizio del potere di regolamentazione o tassazione.
Dal punto di vista del privato cittadino, allora, l'espropriazione fisica è preferibile sia alla regolamentazione che alla tassazione. In altre parole lo Stato attraverso quelli che in America vengono definiti "regulatory takings" potrebbe, utilizzando il nostro tema a mo' di esempio, decidere che i proprietari di terreni su valichi alpini subiscano una servitù coattiva nel caso di opere infrastrutturali oppure paghino un'imposta di proprietà laddove non intentano essere oggetto di espropriazione.

La dimensione politica 
Venendo alla dimensione "politica", si deve una decisione politica causa anche effetti non-monetari, o effetti politici. Generalmente, gli strumenti della tassazione e della regolamentazione, pur avendo pochi o nessun costo monetario per lo Stato, hanno notevoli costi politici, e pochi benefici della stessa natura, perché lasciano la generalità dei proprietari scontenti, danneggiati e non rimborsati. Nel caso di espropriazione fisica, invece, mentre i costi monetari per lo Stato sono più alti, i costi politici sono generalmente bassi perché non sono uniformemente distribuiti, ma ricadono su pochi individui.
Si può dire che lo Stato trarrà benefici politici dalla generalità dei consociati, ma perderà il voto del proprietario espropriato. In conclusione, ci sono casi in cui il pagamento di un'indennità di espropriazione crea benefici politici maggiori dei costi monetari. Quindi, in generale, quando ad alti costi monetari corrispondono bassi costi politici, sia al proprietario privato che allo Stato conviene scegliere lo strumento dell'espropriazione fisica.
L'altra faccia della medaglia, nel caso di espropriazione fisica, è rappresentato dall'aumento dei costi di transazione, che potrebbe divenire così proibitivi per lo Stato da bloccare il processo stesso di espropriazione per pubblico interesse, a scapito della collettività. Il principale fattore di aumento dei costi di transazione è dato dall'eccessiva frammentazione dei diritti di proprietà, da entrambi i lati, pubblico e privato, a cui corrisponde la cosiddetta tragedia degli anticommons .
Si pensi al caso italiano, il governo non è centralizzato ma agisce a più livelli, centrale, regionale e locale. Il calcolo dei costi/benefici si fa più complicato. Mentre alcuni livelli del governo dovranno pagare per acquistare il titolo di proprietà sul bene oggetto di espropriazione, altri ne trarranno i benefici politici e quindi ne decideranno l'attuazione. Un uso strategico dell'espropriazione potrebbe aiutare il governo locale ad ottenere benefici politici alle spese del governo centrale e viceversa. La possibilità di comportamenti di free-riding da parte di attori pubblici diventa ancora maggiore qualora si tenga conto dei diversi organi decisionali allo stesso livello.
Il problema è semplice: quando che riceve benefici politici, non è lo stesso che deve pagarne le spese (non solo monetarie, ma anche in termini delle prossimi elezioni), gli incentivi che i due attori ricevono potrebbero andare in direzioni diverse, o addirittura opposte.

Conclusione 
L'analisi economica del caso Tav induce a una conclusione: il modello di realizzazione delle grandi opere economicamente più conveniente per il cittadino/la comunità vittima dell'espropriazione è quello della espropriazione forzata. In tal caso, però, si rende necessaria una leale cooperazione fra istituzioni locali e nazionali. Diversamente lo Stato potrebbe avere convenienza ad instaurare modelli di regulatory takings.

 

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