La Convenzione sull'Avvenire dell'Europa

Osservatorio Europa (2003)

La Convenzione sull’Avvenire dell’Europa nasce in seguito alla Dichiarazione di Laeken nel dicembre 2001, a conclusione della presidenza belga dell’Unione.

La Dichiarazione di Laeken individua le priorità che l’Unione deve perseguire per affrontare un futuro pieno di sfide, prima fra tutte quella dell’allargamento. È necessario perciò semplificare gli strumenti e ripartire in modo ben definito le competenze fra le istituzioni, al fine di assicurare ai cittadini dell’Unione più trasparenza, democrazia e efficienza. Ma il punto fondamentale del documento è la convocazione, da parte del Consiglio Europeo, di una Convenzione che ha il compito di redigere un Trattato costituzionale, punto di partenza per i lavori di una Conferenza intergovernativa decisiva per l’avvenire dell’Unione.

Il metodo della convenzione era già stato sperimentato per redigere la Carta dei Diritti Fondamentali in occasione del Vertice di Nizza, nel dicembre 2000, quando si attuò una codificazione dei diritti di fatto garantiti dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee. In tale frangente, venne creato un organo ad hoc, una sintesi fra la concezione classica intergovernativa e quella federalista. Da qui iniziò un movimento costituente che trova conferma nella Convenzione attuale.

Il mandato della Convenzione è quello di esaminare le questioni essenziali che il futuro sviluppo dell’Unione porrà e di ricercarne le possibili soluzioni. L’Unione Europea, infatti, secondo la Dichiarazione di Laeken, si trova a un crocevia, di fronte a sfide quali la ricerca di una coesione economica e sociale, la gestione sana e sostenibile del processo di globalizzazione, l’allargamento all’Europa dell’Est, la necessità di darsi un'unica voce in ambito internazionale.

Al termine dei lavori (iniziati il 1° marzo 2002 e destinati a concludersi probabilmente nel giugno 2003) la Convenzione redigerà un documento che potrà comprendere opzioni diverse o raccomandazioni, in caso di consenso. Tale documento sarà oggetto di una Conferenza intergovernativa che avrà il compito di approvare definitivamente un Trattato costituzionale dell’Unione Europea.



Struttura della Convenzione


La Dichiarazione di Laeken designa Valéry Giscard d’Estaing in qualità di presidente della Convenzione, affiancato da due vicepresidenti, Giuliano Amato e Jean-Luc Dehaene, che insieme hanno il compito di dirigere e disciplinare i lavori.

Il presidente, i vicepresidenti e nove membri della Convenzione formano il Praesidium, organo che riveste un ruolo di propulsione e prepara le basi per il lavoro della Convenzione. Inoltre il Praesidium ha il compito di predisporre l’ordine del giorno delle sessioni plenarie, supervisionare le attività e organizzare il Forum per la Società Civile. Quest’ultimo, previsto dalla Dichiarazione di Laeken, rappresenta la società civile europea (ONG, associazioni, ambienti accademici, parti sociali, collettività locali, eccetera) strutturata in una rete di organizzazioni europee e nazionali che hanno presentato un testo, appositamente redatto per la Convenzione, riguardante l’avvenire dell’Europa e altri temi ad esso collegati.

Sono inoltre presenti 15 rappresentanti dei capi di stato o di governo (uno per ogni stato membro), 30 membri dei parlamenti nazionali (due per ogni stato membro), 16 membri del Parlamento Europeo e 2 rappresentanti della Commissione, Michel Barnier e Antonio Vitórino.

Anche gli stati candidati all’adesione vengono rappresentati nello stesso modo degli stati membri e partecipano alle deliberazioni della Convenzione, senza poter però impedire una decisione per consensus.

Vi sono poi 3 rappresentanti del Comitato Economico e Sociale e 6 del Comitato delle Regioni, 3 rappresentanti delle parti sociali e il Mediatore Europeo, tutti in qualità di Osservatori.

Il Segretariato, infine, è responsabile dell’elaborazione dei documenti di discussione e riflessione, nonché delle sintesi dei dibattiti.




Agenda della Convenzione


La Convenzione sull’Avvenire dell’Europa si riunisce in sessione plenaria una volta al mese, mentre il Praesidium si incontra due volte al mese. Le sedute e i documenti sono pubblici e il loro resoconto è disponibile sul sito della Convenzione.

I lavori (che, come già visto, si svolgono nel periodo compreso fra marzo 2002 e giugno 2003) sono stati organizzati distinguendo tre fasi logicamente successive: la fase di ascolto, la fase di analisi e la fase di proposta.

La fase di ascolto (febbraio-luglio 2002) è stata necessaria per circoscrivere l’ampiezza dei lavori e per far entrare in contatto i diversi rappresentanti partecipanti alla Convenzione nonché il Forum della Società Civile, ascoltato nella sessione di giugno 2002, giungendo infine alla composizione di dieci gruppi di lavoro (vedi sotto).

La fase di analisi (settembre-dicembre 2002) ha visto nel lavoro dei gruppi (il cui mandato è stato definito dal Praesidium, così come l’organizzazione, secondo quanto previsto dall’art. 15 del Regolamento Interno) e nelle loro relazioni alla plenaria, ampiamente dibattute, il fulcro dell’attività della Convenzione. Nel mese di ottobre il Praesidium ha presentato un Progetto preliminare di Trattato costituzionale.

La fase di proposta (gennaio-giugno 2003), appena iniziata, ha già visto la redazione dei primi 16 articoli del progetto di Trattato costituzionale e si appresta ad affrontare questioni essenziali, quali la riforma delle istituzioni europee.




I Gruppi di lavoro


Durante la quarta sessione plenaria (23-24 maggio 2002) sono stati istituiti dal Praesidium i primi sei gruppi di lavoro. Ciascuno di questi gruppi, così come quelli istituiti successivamente, si occupa di sviscerare un tema particolare relativo all’avvenire dell’Unione e dispone di un termine entro cui presentare la propria relazione alla plenaria.



  • Gruppo I, principio di sussidiarietà (presidente: Íñigo Méndez de Vigo). Si occupa dell’applicazione e del controllo politico e giurisdizionale del principio di sussidiarietà, quale sancito dall’art. 5 del Trattato CE.
  • Gruppo II, Carta Europea dei Diritti Fondamentali (presidente: António Vitorino). Dibatte sull’incorporazione della Carta di Nizza nel Trattato costituzionale, sull’estensione ai privati del diritto di ricorso alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee, sulla possibile adesione dell’Unione Europea alla Convenzione Europea dei Diritti Umani.
  • Gruppo III, personalità giuridica dell’Unione (presidente: Giuliano Amato). Discute sulle conseguenze di un riconoscimento esplicito della personalità giuridica dell’Unione e di una sua fusione con quella della CE
  • Gruppo IV, parlamenti nazionali (presidente: Gisela Stuart). Esamina il ruolo dei parlamenti nazionali, specie per quanto concerne il controllo dell’applicazione del principio di sussidiarietà e il possibile controllo dell’operato dei governi in ambito europeo.
  • Gruppo V, competenze complementari (presidente: Henning Christophersen). Le competenze complementari dell’Unione devono e possono essere restituite agli stati membri?
  • Gruppo VI, governance economica (presidente: Klaus Hänsch). Affronta il problema della ripartizione delle competenze in materia economica, dell’istituzionalizzazione dell’Eurogruppo e di una rappresentanza esterna unica per la zona euro.


Durante la sessione plenaria dell’11 e 12 luglio 2002 sono stati creati altri quattro gruppi di lavoro:



  • Gruppo VII, azione esterna (presidente: Jean-Luc Dehaene). Per una maggiore incisività, è necessario dare coerenza all’azione esterna dell’Unione, anche modificando il processo decisionale.
  • Gruppo VIII, difesa (presidente: Michel Barnier). Si discute in particolare della possibilità di estendere il meccanismo di cooperazione rafforzata a questo settore.
  • Gruppo IX, semplificazione delle procedure legislative (presidente:Giuliano Amato). Atto necessario per un migliore funzionamento dell’Unione, soprattutto per quanto riguarda la procedura di codecisione e l’approvazione del bilancio.
  • Gruppo X, spazio di libertà, giustizia e sicurezza (presidente: John Bruton). Prevede anche l’identificazione delle materie del settore penale che richiedono un’azione a livello di Unione.

Nella sessione plenaria del 20-21 dicembre 2002 è stato costituito il Gruppo XI: Europa Sociale, presieduto da George Katiforis, che si occupa di definire quali obiettivi sociali possano essere inseriti nel Trattato Costituzionale e quali nuove competenze l’Unione potrebbe assumere in tale campo.




Il punto su / I lavori della Convenzione


Entro il mese di febbraio 2003, tutti i gruppi di lavoro hanno presentato la propria relazione alla sessione plenaria, con successivo dibattito.

Uno dei più importanti risultati raggiunti nella fase di analisi è la decisione di implicare in modo più significativo i parlamenti nazionali nel controllo dell’azione europea dei governi nazionali e dell’applicazione del principio di sussidiarietà. Inoltre si è proposto, per eventuali modifiche istituzionali future, di fare nuovamente ricorso a una Convenzione, o in alternativa di creare un Congresso dei Popoli d’Europa (che riunirebbe parlamentari europei e nazionali, rappresentanti del Consiglio e della Commissione). Questo allo scopo di riempire il vuoto prodotto dall’assenza di comunicazione diretta tra il dibattito politico europeo e i dibattiti politici nazionali.

La Carta dei Diritti Fondamentali stilata a Nizza verrà probabilmente inserita nel Trattato costituzionale, nel quale è prevista anche una clausola che permetterà all’Unione di aderire alla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo.

Il dibattito sulla governance economica ha rilevato un’essenziale approvazione della gestione attuale della politica monetaria ed economica europea; si è tuttavia sottolineata la necessità di un migliore coordinamento di quest’ultima, ma la Convenzione non ha ancora raggiunto un consenso sulle modalità per attuarlo. Un accordo si è avuto su alcuni punti: l’istituzionalizzazione dell’Eurogruppo, la rappresentazione unica della zona euro nelle istituzioni monetarie e finanziarie, la definizione di obiettivi economici e sociali comuni (con la conseguente necessità di coordinare politica economica e politica sociale). Per quanto concerne il dibattito sulle politiche fiscali, pur non mettendo in dubbio la sovranità fiscale degli stati membri, si è discussa l’eventualità di creare nuove procedure al fine di garantire il corretto funzionamento del mercato unico.

Le proposte di semplificazione della procedura legislativa e degli strumenti d’azione dell’Unione consistono principalmente nell’utilizzo di due soli strumenti legislativi: le leggi europee (eredi dell’attuale regolamento) e le leggi quadro europee (eredi dell’attuale direttiva). La procedura di codecisione dovrebbe diventare la regola generale per legiferare e il metodo aperto di coordinamento dovrebbe essere codificato. È inoltre prevista l’eliminazione della struttura a pilastri dell’Unione; in particolare, al posto del terzo pilastro dovrebbe essere redatta una lista di gravi crimini transfrontalieri.

Già nel mese di ottobre 2002 il Praesidium ha presentato un Progetto preliminare di Trattato costituzionale, articolato in tre parti:


1) Architettura costituzionale dell’Unione

2) Politiche dell’Unione e loro attuazione

3) Disposizioni generali e finali.


Questo nuovo Trattato si sostituirà a quelli esistenti, previa ratifica da parte di tutti gli stati membri.

Stabilita la struttura del Trattato e portati a buon punto i dibattiti, si è aperta la fase di proposta (fine gennaio 2003), che comporta due aspetti: la redazione degli articoli e l’approccio ai problemi istituzionali (dunque la ridefinizione del ruolo del Parlamento Europeo, della Commissione e del Consiglio in seguito all’allargamento, che dovrà essere tale da rinforzare la stabilità e la continuità istituzionale, ma anche l’azione internazionale dell’Unione).

Nel corso della sessione plenaria del 6 e 7 febbraio 2003 sono stati presentati i primi 16 articoli del Trattato costituzionale da parte del Praesidium, cui è seguito un ampio dibattito e la presentazione di emendamenti da parte della plenaria. Il testo completo dei primi 16 articoli è consultabile sul sito della Convenzione.

I punti più importanti affrontati nei primi 16 articoli e nel dibattito successivo sono presentati qui di seguito. Sono stati discussi gli articoli contenuti nella Prima parte del Trattato (sull’Architettura costituzionale dell’Unione) e specificatamente quelli che costituiscono i primi tre titoli:


Titolo 1. Definizione e obiettivi dell’Unione

Si prevede, fra l’altro, che l’Unione gestisca, sul modello federale, talune competenze comuni e che essa sia dotata di personalità giuridica. Si è dibattuto sulla mancata menzione delle Alte Parti Contraenti, cioè gli stati, nel primo articolo (esse verranno in realtà citate nel Preambolo, così come è già nell’attuale Trattato CE). Da qui è nata la riflessione di Valéry Giscard d’Estaing sull’ambigua definizione giuridica di Trattato costituzionale (a cavallo fra costituzione federale e trattato internazionale) e sulla inclusione dell’Unione nella categoria ibrida di Federazione di Stati-Nazione, proposta dal rappresentante del governo francese De Villepin nella tradizione, propria di questo paese, che si rifà a Jacques Delors. Non si tratta, come si potrebbe pensare, di una questione puramente terminologica, ma di una contrapposizione di modi diversi di concepire il futuro dell’Europa, che si scontrano da ormai cinquant’anni. È stata comunque generalmente ben accolta la proposta di articolo 1 del Praesidium. Il dibattito si è focalizzato anche sull’eventuale riferimento alla matrice religiosa giudaico-cristiana (già previsto dal protocollo 11 sul rispetto delle fedi religiose), richiamato all’attenzione della plenaria, fra gli altri, dai rappresentanti italiani Gianfranco Fini e Marco Follini.


Titolo 2. Cittadinanza dell’Unione e diritti fondamentali

Si stabilisce in particolare che l’Unione può aderire alla Convenzione Europea di Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali. Questa decisione si pone in aperto contrasto con la giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee, che nel marzo 1996 si pronunciò contro l’adesione. Ma già nel precedente Trattato di Maastricht, all’art. F, si prevedeva il rispetto, da parte dell’Unione, dei diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione suddetta e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli stati membri. Quanto ai diritti legati alla cittadinanza europea, essi sono gli stessi già garantiti dal Trattato sull’Unione Europea; si tratta dunque di una cittadinanza complementare che non si sostituisce a quella nazionale.


Titolo 3. Competenze e azioni dell’Unione

Vengono enunciati i principi fondamentali su cui l’Unione si basa: i già conosciuti principi di attribuzione, di sussidiarietà e di proporzionalità, cui è stato aggiunto il principio di cooperazione leale. Secondo quest’ultimo, "l’Unione e gli stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dalla Costituzione".

L’Unione rispetta l’identità nazionale (art. 9). Per quanto riguarda la politica estera e di sicurezza comune, l’art. 14 prevede che gli stati membri la sostengano attivamente e senza riserve, in uno spirito di lealtà e di solidarietà reciproca: "Essi si astengono da qualsiasi azione contraria agli interessi dell’Unione o tale da nuocere alla sua efficacia". Verrà inoltre progressivamente attuata una politica di difesa comune (art. 10).

L’art. 15 enuncia che l’Unione può svolgere azioni di coordinamento, di integrazione o di sostegno in settori quali l’occupazione, l’industria, lo sport, la protezione dalle calamità. A questo proposito è sorto l’interrogativo: la lista di tali competenze dev'essere esaustiva o no? Soprattutto, il problema si pone per quanto concerne le competenze complementari dell'Unione, delle quali il Trattato non prevede una lista (a differenza che per le competenze esclusive) e in merito a cui potrebbero quindi nascere future controversie.

L'art. 16 prevede che l'Unione possa agire anche richiamandosi al principio di flessibilità (già presente nell'art. 308 del Trattato CE e chiamato anche teoria dei poteri impliciti) secondo cui il Consiglio può decidere, ove sia necessario al raggiungimento dei fini dell'Unione, pure su materie nelle quali ci sia un vuoto legislativo. L'attuale art. 308 viene però modificato a favore di un più incisivo intervento parlamentare nella procedura: il Parlamento non è più solo consultato, ma deve dare il suo parere conforme alla proposta del Consiglio dei Ministri.


Il 5 marzo 2003 si è tenuta una sessione straordinaria riguardante gli articoli da 8 a 16, presieduta da Giuliano Amato, poiché occorreva proseguire il dibattito per rispettare i tempi previsti.

L’art. 8, riguardante le competenze dell’Unione, ha sollevato polemiche concernenti l’attribuzione delle competenze: questa deve venire dagli stati o dalla Costituzione? Da un punto di vista formale l’aspetto è essenziale: si tratta di definire se gli stati delegheranno una volta per tutte a una Carta costituzionale sopranazionale la facoltà di attribuire le competenze o se invece si riserveranno tale potere. È stata avanzata la proposta di applicare il principio di sussidiarietà anche all’esercizio delle competenze esclusive; secondo alcuni occorrerebbe inoltre nominare nell’articolo le autorità regionali e locali.

L’art. 9 prevede il controllo, da parte dei parlamenti nazionali, dell’applicazione del principio di sussidiarietà; a questo potrebbe aggiungersi, a giudizio di alcuni membri, quello di proporzionalità.

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